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田先紅

績效考評是干部評價、選拔的一種重要手段。時至今日，目標管理已經被廣泛應用于我國干部人事管理中，形成了一整套構成復雜、運行邏輯嚴密的制度體系，為廣大干部提供了強激勵。目標管理側重常規工作和業務工作的管理。常規工作包括工業發展、招商引資、農業項目、環境保護、基層黨建等；常規工作考核內容也可能根據上級要求進行更新調整。業務工作包括報表填寫、公文撰寫、檔案整理等。目標管理既可以針對某個單位（比如鄉鎮、縣直部門），又可以針對干部個人。目標管理的特征主要有以下三點：

一是周期性。目標管理一般以年度為考核大周期。在年度考核大周期下面，有些考核內容還進一步按季度、按月甚至按周劃分小周期。年終時，縣級政府對各個鄉鎮的工作任務目標完成情況進行打分、匯總、排名。年終考核影響到各個鄉鎮的績效獎勵。

(資料圖片)

二是流程化。目標管理制度的運行具有一套完整的流程，包括目標任務的確定、派發、完成和評價等環節。具體到縣域治理中，目標管理的運行流程一般為：首先，縣級政府根據其需要完成的目標任務總量，給各個鄉鎮分派任務目標。其次，由縣級政府及其部門給各個鄉鎮打分、排名。最后，根據排名順序決定獎懲等次。排名靠前的給予獎勵，落后者則進行責罰。

三是數量化。在傳統社會，由于國家能力的不足，難以建立起一套有效的數目字管理體系。這被認為是傳統中國發展緩慢的重要原因。現代國家治理的基本特征是標準化、簡單化、清晰化。目標管理作為一種數目字管理方式，較好地體現了現代國家治理的基本特征。在目標管理制度運行中，縣級政府設定考核分值權重，并按照權重進行量化打分。縣級政府通過統一的、標準的量化指標衡量鄉鎮的工作績效。考核任務目標可以量化，使得目標管理呈現可見性、簡單化、清晰性等特征。上級可以非常直觀、清楚地識別目標考核結果名次或等級。

目標管理通過量化評價給下級施加壓力，可以在一定程度上推動工作落實。目標管理也是一種識別機制，上級可以通過目標管理發現、識別鄉鎮工作中的問題，進而優化公共政策。它具有改進決策、完善公共服務的功能。在評價獎懲方面，目標管理考核結果往往與干部的年終獎、工資待遇掛鉤。對于普通干部而言，他們更在意的是經濟待遇。因此，普通干部一般比較關心目標管理考核結果。

目標管理考核是一種技術化的考評方式，存在一些缺陷。

一是考核結果的均平化。在實踐中，被考核對象的業績結果差距不大，尤其是前后名次，考核得分往往只有極小差距。考核結果的均平化，滋生出“吃大鍋飯”的心態，使得許多干部并不真正關心目標管理考核。考核軟化是目標管理的常態。因此，目標管理的激勵效果比較有限，難以真正調動干部的工作積極性，而且也很難識別出真正能干大事的、有綜合領導能力的干部。

二是考核結果的失準化。目標管理具有很強的技術性。它試圖通過各種可計量、可操作的指標和分數衡量被考核對象的業績，盡量減少考核過程的人為操作空間，然而，這種技術化的目標管理方式同樣無法避免人為因素的干擾。被考核對象可以采用各種“策略主義”的方式應對考核。比如，被考核對象通過與考核部門疏通人情關系，將本部門的考核分數盡量提高。最終，目標管理可能異化為被考核者跟考核部門建立的人情關系，而不是將重點放在如何完成工作任務目標上。考核結果并不能完全反映各單位的業務工作完成情況。盡管上級考核文件在縣鄉層面得到一定程度的執行，但是這些實際的考核操作可能并沒有量化，而更多只是定性考察（如合格與不合格），相應的考核結果更多也只是與經濟獎懲掛鉤，卻并未涉及政治提拔。

在實踐中，盡管目標管理設定了一些明確的量化標準，但是上級部門在評分時仍然具有較大的自由裁量空間。有些治理事務無法通過客觀的量化指標衡量，而只能根據上級部門的主觀判斷予以評分。在此過程中，上級部門的自由裁量空間得以展現，也為一些被考核對象通過人情關系進行活動提供了可能。因此，技術化、標準化的目標管理雖然試圖建立一套客觀、準確的評價指標體系，但同樣無法避免考核結果的失準。

（作者為華中師范大學中國農村研究院教授）

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