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“堅持規劃引領，做好頂層設計”“要把城市更新工作作為落實城市總規、推動城市轉型、提升城市品質的重要抓手”“為老百姓算好綜合賬、長遠賬尤其是品質提升賬”……今年以來，上海市委、市政府密集調研城市更新工作，將其作為踐行“人民城市”理念、以中國式現代化推進舊城復興的重要載體，深入開展城市更新大調研，以系列課題推進城市更新制度創新。在深度探索城市更新新模式、新機制的過程中，要系統梳理城市更新的結構體系、空間體系、行動體系、目標體系、統籌體系與保障體系，探索建構新形勢下城市更新這一系統工程的基本架構。

(資料圖)

形成“點線面”相輔相成的結構體系

既要推動老建筑、老設施、老公園等點上的零星更新，也要有序組織濱水、街道、綠道等為依托的線型空間更新，還要堅持全要素、一體化推動主要功能片區的綜合區域更新，總體上形成“點—線—面”全面推進的態勢。通過以點帶線、“串珠成線”和以線帶面、腹地縱深推進等規劃整合實施過程，既化整為零，又聚零為整，既裂變，又聚變，最終通過系統的整合、融合，成就城市更新這篇大文章。如果說點狀的小微更新項目呈現“天女散花”般的更新態勢，是城市更新的“游擊戰”，那么線型和塊狀的綜合區域類更新則是城市更新的“陣地戰”，將成為未來城市轉型發展的重要抓手，是新時期的“牛鼻子”工程。如果說改革開放至今的“郊區拓展+舊區改造”是增量建設時期的主要方式，那么城市基本定型后的城市更新工作則是邁向存量盤活時代的主要路徑。而其中的線型與塊狀的綜合區域類更新類似于過去的成片開發和成片舊改，將是未來城市發展的“主線”與“主陣地”。區域統籌主體主導下的區域更新將具有綜合性、系統性、整體性特征，多部門、多行業、多學科協同集成，多點、多段、多區整合推進，如早期世博園區的三區協同、大虹橋的四區聯動、“一江一河”濱水空間的多區貫通等等。未來上海將積極探索統籌主體指導下的多元共建、街區共生等制度，形成有別于傳統成片開發、成片舊改的區域更新新模式、新機制。

建構“公共品”相互織補的空間體系

城市空間是市民生產生活的載體，其中的公共空間是城市居民進行公共交往、舉行各種活動的開放性場所，主要是為廣大公眾服務。作為“公共品”，有必要通過城市更新構建“五大公共空間”體系：一是建筑空間，通過市中心-副中心-地區中心和15分鐘社區生活圈，構筑活力強勁的公共中心體系、親民貼心的社區服務體系、魅力四射的人文遺產體系。二是濱水空間，持續提升城市沿江、河、湖、海特別是“一江一河”等水系、水體的空間環境品質和維護運營能力，繼續推進其他具備條件的中小河道濱水空間貫通和品質提升，努力促進濱水空間的公共性、連續性、親水性，做好水文章，構筑公共濱水空間體系。三是綠色空間，加快建設“公園城市”，推動公園拆墻透綠、綠廊綠道成網，打造口袋公園、街頭綠地、屋頂花園等特色綠化空間，形成可駐留、可休憩的公共綠色空間體系。四是街巷空間，通過強化窄馬路、密路網、小尺度街區理念，優化配置座椅等人性化街道家具，營造可漫步的宜人街道氛圍，建設更多“美好街區”，實現可逛可游、可賞可玩，打造公共街巷空間體系。五是地下空間，注重地上和地下空間統一規劃、統一更新，整體聯通，打造地上地下一體化的“立體城市”，構建公共地下空間體系，等等。最終，通過五類公共空間的有序耦合、鏈接、織補，共同建構整體的公共空間網絡體系。同時，還需要踐行人民城市理念，“把最好的資源留給人民”，實現煙火傳續、百業共興的美好愿景。

搭建綱舉目張、分類施策的行動體系

上海在城市更新實踐中，探索并重點推進了人居環境品質提升、公共空間設施優化、產業園區提質增效、商業商務活力再造、歷史風貌魅力重塑、綜合區域整體煥新等六大類城市更新行動。其中，居住類更新包括重點推進的“兩舊一村”改造（即零星二級舊里改造、舊住房成套改造與“城中村”改造）和常態化開展的老舊小區更新改造；公共空間設施類更新包括營造可閱讀的建筑空間、打造可親近的濱水空間、構建可漫步的街道空間、塑造可休憩的綠色空間、形成集約高效的地下空間，同時實現交通、市政、安全等各類設施的常態化維護與升級；產業類更新以重點產業集聚區更新為龍頭，兼顧一定規模產業用地的提質增效；商業商務類更新包括市、區級重點商圈改造升級，國家和市級“一刻鐘便民生活圈”打造、商務樓宇改造升級或轉化利用等。以上四個方面行動基本按城市功能進行分類，涵蓋了城市用地的主要類型，是城市更新中的重點。上海還明確了風貌類更新和區域類更新兩類行動，強調風貌保護和區域統籌理念，具有相對獨立、鮮明的形態與功能特質。風貌類更新針對歷史文化風貌區、風貌保護街坊、風貌保護道路、歷史文化名鎮名村等的保留保護，文保單位、優秀歷史建筑的保護修繕與活化利用。區域類更新針對外灘第二立面等具有一定空間規模并主題鮮明、異質交織、相對完整的重點片區，體現更新發展的系統性、綜合性、完整性。目前，上海對每一個城市更新類型，有計劃地完善、細化政策措施，有針對性的探索工作機制，形成有力、有序、有效的推進態勢。

建立導向清晰、愿景可期的目標體系

上海正在開展的六大類城市更新行動，總體涵蓋三個目標：一是“補短板”的民生保障目標，實現“高品質生活”，主要針對居住類更新，即“人居環境品質提升行動”，涵蓋“兩舊一村”改造和老舊小區改造等民生工程。新時期，上海也正探索小規模、漸進式、多元參與的有機更新模式，在規劃引導和政策支持下以多元力量組合實施。另外，還針對居住條件相對較好的新式里弄、花園住宅、老式公寓、新工房等舊住房進行優化提升，不斷滿足改善型需求。二是“促發展”的能級提升目標，實現“高質量發展”。主要針對產業、商業、商務等的更新，體現在“產業園區提質增效”“商業商務活力再造”等行動中，包括工業遺產、產業園區、商圈、商務區、商業綜合體、商務樓宇等的更新改造。另外，外灘第二立面、徐匯濱江、虹橋商務區等“綜合區域整體煥新行動”，以及“城中村”改造、成片舊區改造等“人居環境品質提升行動”的后期開發建設中，也都直接影響經濟發展進程與成效。這些城市更新工作多以政府引導、市場運作的方式進行，充分發揮市場主體作用。三是“提品質”的環境設施目標，實現“高效能治理”，主要針對城市“公共品”的更新，包括“公園城市”打造、濱水空間貫通、社區生活圈建構等工作，同時也包括風貌類更新，通過保護修繕、保留改造、更新改建等多樣化方式，充分利用人文遺產，打造公共文化空間。這類更新工作的資金來源主要為城維資金和其他專項資金。

形成規劃引領、綜合協調的統籌體系

城市是復雜的巨系統，城市更新工作需要加強規劃引領，兼顧經濟、生活、生態、安全需求，統籌空間布局、產業結構、人口規模，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，推動城市健康、宜居、安全發展。總體而言，新時期城市更新工作需要圍繞空間、時間、層級、環節、功能、主體等要素，做到“六個統籌”：一是空間統籌，把握好點線面、大中小的尺度關系，協調好公域與私域、區域與零星、中心與外圍、軸線與腹地、舊城與新城等的結構關系。二是時間統籌，制定針對近中遠期的發展目標愿景，根據輕重、緩急、難易，控制好節奏，協調好先后，編制時序規劃，設定實施路徑。三是層級統籌，處理好上中下關系，協調好市、區、街、居不同層級，建立自上而下與自下而上的雙向互動機制，探索黨建聯動、市區聯手等好的工作制度。四是環節統籌，銜接好“規-建-管-運-維”的前中后關系，踐行“一二三級聯動”“開發運營一體化”“全生命周期”等理念，形成城市更新“路線圖”、“生態鏈”。五是功能統籌，在總體上統籌好生產、生活、生態三大功能，實現三生融合、城鄉融合、產城融合，在微觀上完善好針對特定空間功能轉換的靈活應對政策。六是主體統籌，處理好政府、社會、市民三大主體關系，體現公眾參與、共同締造理念，確保公開、公平、公正，實現共建、共享、共治。

完善有力有效、有序有機的保障體系

首先是廣泛參與、形成共識。進一步凝聚各方面動能勢能，切實把思想和行動統一到“實施城市更新行動”上來；為實現群眾擁護、公眾參與的效果，需要同步推動城市更新與社區治理，進行廣泛的社會動員，形成廣泛的社會共識，在改造項目確定、更新方案制定、政策執行實施中同群眾商量、聽群眾意見；探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，踐行美好環境與幸福生活共同締造理念，鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新，共建共治共享美好家園。其次是審時度勢、因勢利導。城市發展是一個自然歷史過程，做好城市更新工作，首先要認識、尊重、順應城市發展規律。在城市發展方式轉型的當下，努力改變傳統的大規模征收、拆建模式，推進思想重塑、理論重塑、功能重塑、路徑重塑、角色重塑，不沿用過度房地產化的開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益，鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變，支持以長期運營收入平衡改造投入。第三是攻堅克難、改革創新。主要體現于四個方面：一是模式創新，鼓勵功能混合和用途兼容，積極探索新老共生、申請騰退、協議搬遷等非征收路徑，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發展新業態、新場景、新功能。二是政策創新，加大政策供給力度，制定并逐步完善配套政策體系，建立城市更新政策“工具箱”、“組合拳”，強化營商服務，簡化審批部程，節約隱形成本。三是技術創新，加大技術支撐，編制技術導則，梳理標準清單，開展城市體檢，建立完善城市更新標準體系、評價體系、監管體系，讓城市更具“韌性”。四是治理創新，在已形成領導小組、工作專班、更新中心等主要建制的基礎上，深化完善城市更新的決策指揮、組織推進體系，加強重點項目儲備和組織實施，探索示范引領、監督考核機制，搭建城市更新信息化平臺和專業服務體系。

（作者為上海社會科學院研究員、教授級高級規劃師，上海城市記憶空間研究院院長）

圖片來源：視覺中國

作者：萬勇

編輯：陳瑜

責任編輯：楊逸淇

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